政府采購法實施條例

作者：作者：www.kbinews.cn 編輯：中國廚房設備網 來源：互聯網

【中國廚房設備網】《招標投標法實施條例》2月起開始施行后，另一部規范公共采購的法律----《政府采購法實施條例》何時出臺引發業界關注。事實上，早在2010年1月國務院法制辦就在其網站上公布了《中華人民共和國政府采購法實施條例(征求意見稿)》，在政府采購的范圍、采購當事人、采購方式以及程序、采購合同等方面做出了細化規定和規范，隨后也引起了很多討論。 
　　時隔兩年，《政府采購法實施條例》至今尚無明確出臺時間表，一些專家接受《經濟參考報》記者采訪時表示，《政府采購法實施條例》亟待出臺，并明確或建立財政部門主管范圍、集中采購機構職能劃分、供應商質疑和投訴制度、評審結果公示制度等。不過，目前來看，由于無法回避政府各部門對于公共采購監督和管理權限的分配和協調等問題《政府采購法實施條例》的出臺可能還有待時日。 

國際關系學院公共市場與政府采購研究所副所長趙勇： 
　　《政府采購法實施條例》尚難出臺 
　　從2009年《政府采購法實施條例》起草完成至今，“《政府采購法實施條例》即將頒布”的聲音不絕于耳，一次次地刺激著業內外人士的神經。2011年11月30日，《招標投標法實施條例》已經國務院常務會議通過，并自2012年2月1日起施行。業界和公眾對于《政府采購法實施條例》的期待再次升溫，然而我依舊不持樂觀態度。 
　　同為規范公共采購的法律，除立法背景、起草依據、立法宗旨以及在社會歷史不同階段所處的地位有很大的區別外，《招標投標法》和《政府采購法》以及各自的實施條例還都無法回避政府各部門對于公共采購監督和管理權限的分配和協調問題，這也是導致“兩法”的實施條例論證和頒布過程一波三折、曠日持久的原因所在。但相比較而言，《政府采購法》的協調難度還要大得多，體現在以下幾個方面。 
　　第一，公共采購管理機制變革的難度。在招標投標領域，從《關于國務院有關部門實施招標投標活動行政監督的職責分工的意見》和《招標投標法實施條例》第四條可以看出：《招標投標法》及其配套法規關注的重點是招標投標程序的合法性，并沒有從根本上觸動涉及公共采購的部門原有的行政管理體制，是一種分權式管理體制，因而也是各政府部門比較容易接受的一種改革。而在政府采購領域，《政府采購法》中“集中采購”、“集中采購目錄”、“集中采購機構”都體現出采購權歸屬轉移的含義。因此，《政府采購法》涉及到了公共采購管理機制的改革，會打破現有的公共采購管理利益格局，因而難度較大。 
　　第二，公共采購觀念更新的難度。首先，我國經濟總體上還處于起飛進入自我持續增長的階段。個人消費通常把“物美價廉”作為采購的首選目標。“兩法”都在第一條中強調了“效益”的概念。社會媒體更是難以接受任何政府采購中出現的“高價”現象。也就是說，全社會在總體觀念上，還只是強調質量和價格。其次，對于各政府部門來說，它們都有各自的職責和分工。“采購”只是它們履行相應職責的配套的輔助手段，而不是其主要職責，也不是上級政府和社會公眾考察其職責履行情況的主要指標。基于這些原因，強調競爭和效益的《招標投標法》及其配套法規與當前各采購人對采購的理解和定位是基本一致的。而強調社會公正的《政府采購法》中的各項經濟和社會政策，特別是這些政策所可能導致的對競爭的削弱和成本的增加，是采購人短期內還難以理解和接受的。 
　　第三，公共采購國際化的難度。在世界經濟全球化的今天，國際問題國內化、國內問題國際化已成為趨勢。世界金融危機余波未了，歐美各國深陷債務泥潭，經濟萎靡不振。而我國的政府采購從無到有，規模從小到大，《政府采購法》項下的政府采購規模從1998年的31億元發展到2010年的8000億元以上。與此同時，中國加入《政府采購協定》的談判正在如火如荼地進行。在這種背景下，中國政府采購政策就成了國際社會所關注的焦點。中國政府采購制度改革不僅要滿足國內產業發展的需要，還要受到國際貿易、國際政治等因素的影響。相比之下，主要管轄工程建設的《招標投標法》由于歷史的原因以及自身的定位，沒有承載包括保護國貨在內的政策功能，其相關配套法規的出臺則只需要考慮國內的情況，不會受到太多來自外交方面的干擾。 

北京遼海律師事務所主任、高級律師谷遼海： 
　　期待《政府采購法實施條例》早日出臺 
　　早在2005年，我就曾呼吁將《招標投標法》與《政府采購法》合二為一，兩部法律應當統一；或者廢除《招標投標法》，重新全面修訂《政府采購法》。在“兩法”沒有統一或修訂之前，不宜出臺《招標投標法實施條例》或者《政府采購法實施條例》。 
　　考慮到《招標投標法實施條例》已經正式實施，而近期中央已經明確規定政府采購應當優先照顧小型企業的利益。為此，財政部專門出臺了《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》。但這部規范性文件可操作程度較差，法律效力很低，畢竟只是一部行政規章，其效力遠遠不如行政法規。 
　　為了使國內更多的小企業獲取公共采購的蛋糕，我們亟待有規可循的《政府采購法實施條例》能夠早日出臺，從而使更多小型企業獲得國家采購政策的優惠待遇，使小企業能夠獲得更好發展，從而使其競爭力能夠得到迅速提高。 
　　我認為，未來的行政法規除了為小企業進入我國政府采購市場提供具體的操作規程，更為重要的是，現行政府采購法涉及的諸多公共政策，均需要在行政法規中得到細化，比如采購本國產品、工程和服務的問題，如何在政府采購中獲取綠色產品，怎么樣扶持民族企業和產品，如何在采購中保護少數民族企業和產品，國家在這方面的社會經濟政策，均需要通過《政府采購法實施條例》的實施，才能得以執行。 
　　除了前述，我們期待《政府采購法實施條例》早日能夠出臺，還有一個原因是，《招標投標法實施條例》所存在的一些尚不完善的地方可以在《政府采購法實施條例》中得到彌補。因為我國《立法法》第八十三條明確規定，同一機關制定的法律、行政法規，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定；新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定。 
　　從已經公布的行政法規內容來看，《招標投標法實施條例》規定了許多非公開招標采購工具的使用條件，但與《政府采購法》所規定的內容不一致，需要未來的行政法規進行明確；“兩階段招標”與“競爭性談判”均屬于獨立的采購工具，其使用條件有相同之處，如何進行區別并在實踐中得到應用，需要在《政府采購法實施條例》中得到明確；《招標投標法實施條例》所規定的國有資金，其外延是否涵蓋財政性資金，這涉及政府采購的定性問題，需要在未來的行政法規中得到明確界定。此外，財政部門的主管范圍、集中采購機構的職能劃分、產品或服務采購的驗收、政府采購的合同管理、供應商的質疑和投訴等方面的內容，均需要在《政府采購法實施條例》得到明確，尤其是《招標投標法實施條例》沒有明確規定或者存在欠缺或者有沖突的內容，同樣需要在《政府采購法實施條例》中進行規范。 

南開大學法學院教授、博士生導師何紅鋒： 
　　建議明確采購評審機構解散時間 
　　《招標投標法實施條例》的正式施行讓業界對《政府采購法實施條例》的出臺燃起了希望。至于對《政府采購法實施條例》有什么期待，我認為，應當明確采購評審機構的解散時間。 
　　現在的《政府采購法》及財政部的相關規定都沒有明確采購評審機構(包括評標委員會、競爭性談判小組或詢價小組)的解散時間。國家發改委等七部委聯合發布的《評標委員會和評標方法暫行規定》第44條規定：“向招標人提交書面評標報告和建議后，評標委員會即告解散”。如果采購評審機構是向招標人提交書面評審報告和建議后即告解散，采購評審機構不能在作出任何決定。《政府采購法》第52條也規定：“供應商認為采購文件、采購過程和中標、成交結果使自己的權益受到損害的，可以在知道或者應知其權益受到損害之日起七個工作日內，以書面形式向采購人提出質疑”。 
　　然而，在政府采購實踐中，大量的質疑都是評審結束后針對中標、成交結果的。如果采購評審機構已經解散，原采購評審機構當然無法對供應商的質疑進行判斷，只能由采購人或者采購代理機構進行答復和解釋，而采購人或者采購代理機構不能改變評審結果。如果評審結果錯誤，只能通過投訴，由采購監督機構否決評審結果。這樣，質疑的意義就大為降低了。 
　　我們知道，任何錯誤，如果能夠由原決策機構和決策程序改正，成本都是遠低于外部機構的改正。以政府采購評審結果而言，如果能夠讓采購評審機構直接改正錯誤的評審結果，成本遠低于采購監督機構否決評審結果。如果是采購監督機構否決評審結果，還需要另行組織采購評審機構進行評審。如果供應商的質疑理由是充分的，采購人或者采購代理機構可以把供應商的質疑交給采購評審機構，采購評審機構如果接受，直接可以另行作出評審結果，這個結果可以替代原評審結果。甚至在采購監督機構接到對中標、成交結果投訴的，都可以先把投訴交給采購評審機構考慮，如果采購評審機構能夠接受投訴，也可直接改變評審結果。 
　　但如果要讓采購評審機構考慮質疑、投訴意見，一定是基于采購評審機構尚未解散。“實施條例”第54條規定：“在中標、成交通知書發出以前，采購代理機構發現評標委員會或談判、詢價小組未按照采購文件中規定的評審方法、評審因素、評審細則和評審標準進行評審的，經采購人書面同意，可以要求原評標委員會或談判、詢價小組進行一次重新評審，并應同時將重新評審的理由書面通知所有參加采購活動的供應商。重新評審意見為最終評審意見，采購人或供應商對評標委員會或談判、詢價小組的評分的計算結果有異議的，采購代理機構應當組織該評標委。員會或談判、詢價小組進行復核。經復核后需要改變中標、成交結果的，應當在原信息公告媒體發布變更公告。”這樣，就明確了采購評審機構并不是在評審報告提交后即告解散的。不過，這需要有明確的規定，建議明確采購評審機構解散的時間為中標通知書發出。 

中國經濟體制改革研究會理事黃冬如： 
　　集中采購機構的今后發展需要思考 
　　我們經常提到“兩法”及其條例的矛盾與沖突，這種矛盾與沖突是社會主義公共采購發展階段的必然產物，有其歷史性和現實性。但就已出臺的《招標投標法實施條例》和征求意見中的《政府采購法實施條例》來看，我想說說兩者的互動與融合問題，即兩者的執行模式選擇問題。換句話說，就是招標投標代理與政府采購代理的互動與融合問題。 
　　應該說，“兩法”比較清晰的界定了二者執行模式的法律基本定義。《招標投標法》界定的是純市場化的招標代理中介行為；《政府采購法》界定的是集中與分散相結合的政府采購行為。但二者在法律執行中都存在一些問題，如招標代理的職業規范問題、管理問題，政府采購執行機構的定位問題，與管理的關系問題、歸屬問題等等，這些問題影響公共采購市場的規范與完善，需要條例進一步明確細化。 
　　由此，結合一些地方已設立的招標投標活動場所，如工程交易中心、公共資源交易中心等，《招標投標法實施條例》將其稱為“招標投標交易場所”。明確它的功能定位、層級和行政監督關系，以及不以營利為目的的性質特征。《政府采購法實施條例》也有類似規定，如集中采購機構直接受同級人民政府領導，不得與任何政府部門存在隸屬關系，屬于非營利事業法人。而社會化的政府采購代理機構性質作用和《招標投標法實施條例》性質一樣，均屬于社會中介組織。 
　　在兩條例出臺前，實踐中已經出現將招標代理和政府采購統一場所進行交易的案例，并且這種情況不少見。目前比較規范的叫法是“公共資源交易中心”。這種改革創新一直以來就得到中央和紀委部門的認可甚至推廣。如，年初的十七屆中央紀委七次全會就重點提出“推進現代市場體系建設，建設統一規范的公共資源交易市場”；去年，中辦和國辦聯合發出關于深化政務公開加強政務服務的意見中也提出“建立統一規范的公共資源交易平臺”的要求等。不難預見，兩條例出臺后，招標投標與政府采購統一進入公共資源交易平臺的現象更加普遍，互動與融合更加深入。 
　　在國家政策和法規統一部署推進前提下，我們所思考的是統一歸并后怎么辦？比如集中采購機構屬于被調整者，作為必須接受的現實，如何調整心態？比如集中采購機構進入公共資源交易平臺如何體現集中采購的地位和作用，其職業化和國際化問題如何解決？比如擬出臺的《政府采購法實施條例》是否應就集中采購法人與公共資源交易場所具體銜接作出規定，其提出設區的市(俗稱地級市)設立集中采購機構是否符合一級政府、一級采購及交易的實際情況呢？

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