誰對行政許可審查的真實(shí)性負(fù)責(zé)

在天津港爆炸事故處理中，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為，天津市交通運(yùn)輸委員會作為天津港危險化學(xué)品經(jīng)營管理行業(yè)主管部門，對危險化學(xué)品經(jīng)營業(yè)務(wù)負(fù)有審批、監(jiān)管等職責(zé)，有關(guān)責(zé)任人員未認(rèn)真履行職責(zé)，違規(guī)發(fā)放經(jīng)營許可證，對瑞海公司違法違規(guī)經(jīng)營活動監(jiān)管不力。

在行政許可的審批過程中，行政機(jī)關(guān)工作人員要依法對申請人所提交的材料進(jìn)行審查。過去，一些工作人員對其中的審查及其后果等并不十分重視。因?yàn)椋幢惆殃P(guān)不嚴(yán)，申請人獲得了不該獲得的行政許可，很多情況下也無須承擔(dān)嚴(yán)重后果與責(zé)任。但隨著責(zé)任追究制度的進(jìn)一步推進(jìn)和落實(shí)，越來越多的工作人員開始關(guān)注審查不嚴(yán)的責(zé)任追究問題，甚至包括刑事責(zé)任追究問題。這是個好現(xiàn)象。說明法律規(guī)定在“硬化”，責(zé)任意識在增強(qiáng)。行政許可審查中哪個機(jī)關(guān)應(yīng)該負(fù)責(zé)審查，究竟審查什么，承擔(dān)什么責(zé)任，都是嚴(yán)肅的法律問題。

第一，誰許可誰負(fù)責(zé)審查。行政許可法規(guī)定:“本法所稱行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的行為”“行政許可由具有行政許可權(quán)的行政機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。”由此可見，負(fù)責(zé)審查的機(jī)關(guān)，就是具有行政許可權(quán)的機(jī)關(guān)。這是法律的明確規(guī)定。這個規(guī)定是合情合理，符合實(shí)際的。責(zé)任對應(yīng)的正是權(quán)力，權(quán)力對應(yīng)的也正是責(zé)任。如果上級行政機(jī)關(guān)把行政許可決定權(quán)保留給自己，卻把審查把關(guān)的責(zé)任分發(fā)給了下級。這種權(quán)責(zé)不對稱、不一致的做法，不僅不合理，也不符合行政許可法明確規(guī)定。

行政許可法規(guī)定，依法應(yīng)當(dāng)先經(jīng)下級行政機(jī)關(guān)審查后報上級行政機(jī)關(guān)決定的行政許可，下級行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)將初步審查意見和全部申請材料直接報送上級行政機(jī)關(guān)。但有兩點(diǎn)值得注意，一是應(yīng)當(dāng)先由下級機(jī)關(guān)審查的，也必須是“依法”之規(guī)定，而不是無法之規(guī)定。二是下級機(jī)關(guān)的審查是“初步審查意見”，而不是最終審查結(jié)論。所以，擔(dān)責(zé)任的應(yīng)該是最終審查而不是初步審查意見。

第二，審查的內(nèi)容。行政機(jī)關(guān)在許可審查中究竟審查什么內(nèi)容?審查機(jī)關(guān)經(jīng)常認(rèn)為自己只是形式審查。其實(shí)，審查的內(nèi)容只有依法而定，才符合法治原則。按行政許可法規(guī)定，審查的內(nèi)容有:

其一，材料的形式審查。“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對申請人提交的申請材料進(jìn)行審查。申請人提交的申請材料齊全、符合法定形式，行政機(jī)關(guān)能夠當(dāng)場作出決定的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場作出書面的行政許可決定。”該規(guī)定非常明確指出，審查內(nèi)容之一，就是材料審查，審查申請人提交的材料是否齊全，是否符合法定形式。如果不齊全，不符合法定形式要求，就要求申請人補(bǔ)正補(bǔ)齊或修改等;如果完全符合要求，且可以當(dāng)場作出決定的，就當(dāng)場作出許可決定。

其二，審查申請人是否符合法定條件。即按照申請材料反映的事實(shí)與條件，看申請人是否符合法定條件。其三，審查申請人所提交材料的真實(shí)性。這個問題往往是審查的難點(diǎn)和爭議重點(diǎn)。行政許可法規(guī)定，行政機(jī)關(guān)是“根據(jù)法定條件和程序，需要對申請材料的實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行核實(shí)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)指派兩名以上工作人員進(jìn)行核查。”也就是說，不是所有的行政許可審查都需要進(jìn)行真實(shí)性審查，而是一看“法定條件”，二看“法定程序”，是否需要對真實(shí)性進(jìn)行核查。所謂看“法定條件”，是指法定的申請人資格條件是否只有通過核查才能確認(rèn)。如果無須核查就能夠確認(rèn)，就無須真實(shí)性核查;反之，則需要進(jìn)行真實(shí)性核查。所謂看“法定程序”，是指在法定的審查程序規(guī)定中有無真實(shí)性核查要求。如果有要求，就應(yīng)當(dāng)核查，反之，則無須進(jìn)行核查。只要具備上述其中之一，行政許可機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)進(jìn)行真實(shí)性核查，否則，就是前述案例所說的，沒有認(rèn)真履行(審查)職責(zé)，違規(guī)發(fā)放許可。(作者系國家行政學(xué)院教授)