行政審批與行政許可

當(dāng)前，在學(xué)習(xí)貫徹《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱行政許可法）中，不少同志以提請全國人大常委會審議的行政許可法草案說明中解釋的行政許可“就是通常所說的行政審批”為由，認(rèn)為行政審批就是行政許可，把行政審批與行政許可完全等同起來，這種認(rèn)識是不對的。

行政審批與行政許可，都是一種具體行政行為，它們之間有著十分密切的聯(lián)系，但兩者并不完全等同。請看《法學(xué)詞典》的解釋：行政審批行為，指國家行政機(jī)關(guān)審核并決定是否批準(zhǔn)相對一方某種要求的行政活動。如上級國家行政機(jī)關(guān)對于下級國家行政機(jī)關(guān)請示報告的審批行為等。行政許可行為，指國家行政機(jī)關(guān)對不特定的一般人依法負(fù)有不作為義務(wù)的事項，在特定條件下，對特定對象解除禁令，允許他作為的行政活動。行政許可法對行政許可的立法界定是“指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的行為。”由此可見，行政審批是按審批主體所作的界定，即由行政機(jī)關(guān)做出的審批行為，面比較寬。而行政許可的主體是行政機(jī)關(guān)，對象是公民、法人或者其他組織，內(nèi)容是準(zhǔn)予申請人從事特定活動。因此，行政審批和行政許可不是一種等同關(guān)系，而是一種包容與被包容的關(guān)系。那種行政許可“就是通常所說的行政審批”，應(yīng)理解為便于認(rèn)識行政許可現(xiàn)象所作的一種通俗解釋。

現(xiàn)實中對行政許可的認(rèn)識有兩種傾向：一種是認(rèn)為把行政許可的概念解釋得大一些好，這樣行政許可法的適用范圍就廣一些，就能夠規(guī)范和解決一些問題；另一種是認(rèn)為把行政許可的概念解釋得小一些好，可以把本部門的審批事項排除在外，不受行政許可法的規(guī)范和調(diào)整。這兩種傾向都不利于正確發(fā)揮行政許可法的規(guī)范和調(diào)整作用。如果把行政審批行為與行政許可等同起來，實際上執(zhí)行不了。在行政管理中，如何劃分許可和非許可審批項目，很有必要搞清楚這個問題。根據(jù)行政許可法有關(guān)行政許可的定義和特征，立足于對現(xiàn)行審批制度的規(guī)范管理、平穩(wěn)過渡，對行政審批項目區(qū)別“許可”和“非許可”兩類管理，是符合行政管理實際的。對許可類審批項目嚴(yán)格按照行政許可法的規(guī)定實施；對非許可類審批項目暫不受行政許可法的規(guī)范和約束。

根據(jù)行政許可法對行政許可的立法界定，行政許可有以下特征：一是行政許可是依申請的行政行為。行政相對人提出申請，是頒發(fā)行政許可的前提條件；二是行政許可是一種經(jīng)依法審查的行政行為。行政許可并不是一經(jīng)申請即可取得，而要經(jīng)過行政機(jī)關(guān)的依法審查，審查的結(jié)果是頒發(fā)或者不頒發(fā)行政許可；三是行政許可是一種外部管理型行政行為。行政許可法律關(guān)系的主體是對外行使行政管理職權(quán)的行政機(jī)關(guān)和受行政機(jī)關(guān)管理權(quán)限約束的相對人，即公民、法人或者其他組織；四是行政許可是一種授益性行政行為。行政許可是賦予行政相對人某種權(quán)利和資格，是一種準(zhǔn)予當(dāng)事人從事某種活動，使其取得利益的行為，因此是授益性行為；五是行政許可是一種要式行政行為。行政許可除了要遵循法定程序外，還應(yīng)以正規(guī)的文書、格式、日期、印章等形式予以批準(zhǔn)。行政機(jī)關(guān)作出準(zhǔn)予行政許可的決定，需要頒發(fā)行政許可證件的，應(yīng)當(dāng)向申請人頒發(fā)加蓋印章的許可證、執(zhí)照或其他許可證書。由于行政許可現(xiàn)象十分復(fù)雜，有關(guān)行政許可的理論和認(rèn)識還在發(fā)展完善之中，實踐中對某一行政行為是否屬于行政許可，還需要對行政許可行為相近或相似的行為予以識別和鑒別。

行政許可法第3條第2款規(guī)定：“有關(guān)行政機(jī)關(guān)對其他機(jī)關(guān)或者對其直接管理的事業(yè)單位的人事、財務(wù)、外事等事項的審批，不適用本法。”根據(jù)這一規(guī)定，內(nèi)部行政審批行為不屬于行政許可。在實踐中，內(nèi)部行政審批包括兩個方面：一是在政府內(nèi)部，有關(guān)行政機(jī)關(guān)對其他機(jī)關(guān)（包括行政機(jī)關(guān)、國家權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及政黨、團(tuán)體等組織）人事、財務(wù)、外事等事項的審批。人事、財政、外事工作等主管部門對其他機(jī)關(guān)的人事、財務(wù)和外事事項的審批，雖然也符合行政許可的一些特點，但他行使的不是社會管理職能，其對象是特定的國家機(jī)關(guān)，而不是非特定的公民、法人或者組織。因此，這種審批不屬于行政許可。二是在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，上級行政機(jī)關(guān)基于行政隸屬關(guān)系對下級行政機(jī)關(guān)或者直屬事業(yè)單位有關(guān)事項的審批。在日常行政管理工作中，我國各級行政機(jī)關(guān)經(jīng)常受理下級行政機(jī)關(guān)對工作中一些重要計劃、規(guī)劃、決策以及貫徹執(zhí)行國家法律、法規(guī)和國家方針政策中有關(guān)請示報告事項的審批，作為有隸屬關(guān)系的上級國家機(jī)關(guān)要予以審查批準(zhǔn)。另外，我國的行政部門有不少還直接管理著一些國家出資興辦的事業(yè)單位，也少不了要對這些事業(yè)單位的各種事項進(jìn)行審批。但這種審批是一種內(nèi)部行政法律關(guān)系，是基于行政機(jī)關(guān)對這些事業(yè)單位的直接隸屬關(guān)系，是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的一種體現(xiàn)，不同于作為外部行政法律關(guān)系的行政許可。同時，行政機(jī)關(guān)對下屬事業(yè)單位在管理中的有關(guān)事項的審批，其審批權(quán)來源于國家出資，也不同于行政機(jī)關(guān)對一般性社會事務(wù)的管理。因此，這些審批不屬于行政許可，不適用行政許可法。但在上級對下級報批事項的審批中，也有一些是下級行政機(jī)關(guān)受理的公民、法人或者其他組織的申請，按照管理權(quán)限，經(jīng)同級行政機(jī)關(guān)審查提出意見后，報上級行政機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)，這種審批屬于行政許可決定程序中的一個環(huán)節(jié)，適用于行政許可法。

弄清了什么是行政審批和行政許可，就不會把本不具有行政許可性質(zhì)和特點的審批項目納入行政許可法的調(diào)整范圍。如國家稅務(wù)總局在貫徹實施行政許可法的準(zhǔn)備工作中，全面清理了稅務(wù)行政審批項目，經(jīng)國務(wù)院最終確認(rèn)，在保留的54項稅務(wù)行政審批項目中，其中行政許可項目6項，非許可審批項目48項。對于非許可類的行政審批項目暫不受行政許可法的約束。這樣確定，有利于正確發(fā)揮行政許可法的規(guī)范和調(diào)整作用，增強(qiáng)行政許可法的執(zhí)行效果，樹立行政許可法的法律權(quán)威。