行政許可與行政審批的關系

行政許可與行政審批的關系 

一般說來，行政許可就是通常所說的行政審批，但行政審批未必都是法律意義上的行政許可。行政審批的概念無論其內(nèi)涵還是外延都要比行政許可寬泛得多。兩者的區(qū)別主要表現(xiàn)在以下三個方面：

（一）適用范圍不同：行政審批的適用范圍較寬,可以歸入行政審批的項目種類按照目前的統(tǒng)計不下于50種，甚至包括推薦、命名、備案、證明等。而根據(jù)《行政許可法》第二條的規(guī)定，行政許可大體上可以分為五類：

1、普通許可：直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟宏觀調(diào)控，生態(tài)環(huán)境保護以及直接關系人身健康、生命財產(chǎn)安全等特定活動，需要按法定條件予以批準的事項。例如，食品衛(wèi)生許可、危險化學品的生產(chǎn)銷售許可等。這類許可依法律規(guī)定的條件規(guī)定，并無數(shù)量上的限制。

2、特許：有限自然資源的利用、公共資源的限量以及直接關系公共利益的特定行業(yè)的市場準入等，需要賦予特定權利的事項。例如：采礦許可，取水許可，海域使用許可，無線電頻率許可（壟斷行業(yè)）等。這類許可一般有數(shù)量限制，應當通過招標、拍賣的方式?jīng)Q定。

3、認可：提供公眾服務并且直接關系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項。例如：醫(yī)師、律師、會計師資格，建設企業(yè)的資質(zhì)等。這類許可事項一般應通過考試、考核等方式?jīng)Q定。

4、核準：直接關系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的重要設備、設施、產(chǎn)品、物品需要按照技術標準、技術規(guī)范，通過檢驗、檢測、檢疫等方式進行審定的事項：如電梯運行的核準，動物及動物產(chǎn)品的檢疫等。

5、登記：企業(yè)或者其他組織的設立等，需要確定主體資格的事項，這類許可主要是形式審查。

（二）設定的條件不同。行政許可是一項重要的行政權力。《行政許可法》規(guī)定：只有法律、行政法規(guī)和國務院有普遍約束力的決定可以設定行政許可，地方性法規(guī)可以依據(jù)法定條件設定行政許可，地方政府規(guī)章可以依據(jù)法定條件設定臨時性行政許可。其他規(guī)范性文件一律不得設定行政許可。

而行政審批事項的設定，法律并無嚴格限制，各級行政機關（也包括非行政機關）都可以設定審批事項。

（三）指向的對象不同：行政審批的對象十分寬泛，除了公民法人和其他組織外，還包括行政機關本身。它不僅涉及外部對象，也涉及行政機關內(nèi)部事項；而按照《行政許可法》（第三條）的規(guī)定，行政許可的對象僅僅是公民法人和其他組織，并不包括行政機關對其他機關或者其直接管理的事業(yè)單位的人事、財務、外事等事項的審批，當然也不包括行政機關的內(nèi)部審批事項。

行政許可與行政審批有差別，行政許可是行政審批的一部分。行政許可與行政確認也是不同的，如果相對人的權利形成于行政機關作出決定之前，則是行政確認，如果相對人的權利產(chǎn)生于行政機關作出決定之時，則是行政許可。行政許可與行政登記也是不同的，一是行政登記沒有裁量權，行政許可有裁量權。

從學理角度而言，兩者是有區(qū)別的。范圍上，行政審批比行政許可要廣泛。行政審批的內(nèi)容包括所有的內(nèi)外部行政管理事務。就省一級政府而言，其所屬各廳、局有關國有資產(chǎn)管理和投資、工程建設、項目開發(fā)、大額資金投放和使用、機構的設置與撤銷、職權的下放與上收等，均須經(jīng)行政審批。另外，在某一廳、局內(nèi)部，負責人的意見簽署、公章的加蓋也包含在廣義的行政審批當中，而行政許可則主要限于外部行政行為；行為性質(zhì)上，行政審批既能排除不作為義務，也可免除作為義務，如批準減免稅費。行政許可則主要是排除不作為義務，是行政機關依照法定職權，對社會進行管理過程中，依行政相對人的申請作出的具體行政行為，它不包括行政機關對所屬的企業(yè)、事業(yè)單位，或者說作為出資人對所屬的企業(yè)、事業(yè)單位日常管理所作的審批決定；程序上，行政許可意味著行政申請的最終結果，而一個行政許可的取得，有時須先經(jīng)過若干部門的若干道行政審批手續(xù)、程序。行政審批意味著行政職權的行使，立足于行政機關方面，行政許可則更多地體現(xiàn)出從相對方的角度去說明這類行政行為。

在行政法律體系中，對社會組織或者個人（行政許可相對人）是否符合從事某一活動的權利資格和行使權利的條件進行審查核實的一種事前控制手段就是行政審批。其中，行政機關根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動的行為，叫作行政許可。行政許可項目必須有法律授權；而一些領域中需要進行資格核查管理的項目，因為尚未立法明確，由有行政管理權限的機關比照行政許可的原則和程序，進行行政審批，定義為非許可類行政審批。

行政許可與行政審批有什么區(qū)別？

答：行政許可和行政審批不完全是同一個概念。從邏輯學上分析，兩者之間是種屬關系。行政審批是母概念，行政許可是子概念。行政許可是行政審批，但行政審批不一定都是行政許可。行政許可具有以下特征：第一，行政許可是依申請的行為。行政許可是根據(jù)公民、法人或者其他組織提出的申請產(chǎn)生的行政行為，無申請即無許可。第二，行政許可是管理性的行政行為。管理性主要體現(xiàn)為行政機關作出行政許可的單方面性。第三，行政許可是對社會實施的外部管理行為。第四，行政許可是準予相對人從事特定活動的行為。取得行政許可，表明申請人符合法定條件，可以依法從事有關活動。

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▲行政審批的定義

行政審批是指行政機關（包括有行政審批權的其他組織）根據(jù)自然人、法人或者其他組織提出的申請，經(jīng)過依法審查，采取“批準”、“同意”、“年檢”發(fā)放證照等方式，準予其從事特定活動、認可其資格資質(zhì)、確認特定民事關系或者特定民事權利能力和行為能力的行為。2012年8月22日，國務院取消和調(diào)整314項部門行政審批項目。

行政審批是行政審核和行政批準的合稱。行政審核又稱行政認可，其實質(zhì)是行政機關對行政相對人行為合法性、真實性進行審查、認可，實踐中經(jīng)常表現(xiàn)為蓋公章；行政批準又稱行政許可，其實質(zhì)是行政主體同意特定相對人取得某種法律資格或?qū)嵤┠撤N行為，實踐中表現(xiàn)為許可證的發(fā)放。行政審核與行政批準經(jīng)常聯(lián)系起來使用，只有符合有關條件才能獲得許可證，而且還需定期檢驗，如果沒有違反規(guī)定的情況出現(xiàn)，就由有關機關在許可證上蓋章，表示對相對人狀態(tài)合法性的認可。總之，行政審批是根據(jù)法律規(guī)定的條件，由實際執(zhí)法部門來審核是否符合條件的行為.。

▲審批種類

通常包括審批、核準、批準、同意、注冊、認可、登記、檢驗、年檢等幾十種。但從行政許可的性質(zhì)、功能和適用條件的角度來說，大體可以劃分為五類：普通許可、特許、認可、核準、登記。

普通許可

普通許可是準許符合法定條件的相對人行使某種權利的行為。凡是直接關系國家安全、公共安全的活動，基于高度社會信用的行業(yè)的市場準入和法定經(jīng)營活動，直接關系到人身健康、生命財產(chǎn)安全的產(chǎn)品、物品的生產(chǎn)及銷售活動，都適用于普遍許可。如游行示威的許可，煙花爆竹的生產(chǎn)與銷售的許可等。該類許可有二個顯著特征：一是對相對人行使法定權利附有一定的條件；二是一般沒有數(shù)量控制。

特許

特許是行政機關代表國家向被許可人授予某種權力或者對有限資源進行有效配置的管理方式。主要適用于有限自然資源的開發(fā)利用、有限公共資源的配置、直接關系公共利益的壟斷性企業(yè)的市場準入。如出租車經(jīng)營許可、排污許可等。特許有二個主要特征：一是相對人取得特許后，一般應依法支付一定的費用，所取得的特許可以轉(zhuǎn)讓、繼承；二是特許一般有數(shù)量限制，往往通過公開招標、拍賣等公開、公平的方式?jīng)Q定是否授予特許。

認可

認可是對相對人是否具有某種資格、資質(zhì)的認定，通常采取向取得資格的人員頒發(fā)資格、資質(zhì)證書的方式，如會計師、醫(yī)師的資質(zhì)。認可有四個特征：一是主要適用于為公眾提供服務、與公共利益直接有關，并且具有特殊信譽、特殊條件或特殊技能的自然人、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的認定；二是一般要通過考試方式并根據(jù)考核結果決定是否認可；三是資格資質(zhì)是對人的許可，與人的身份相聯(lián)系，但不能繼承、轉(zhuǎn)讓；四是沒有數(shù)量限制。

核準

核準是行政機關按照技術標準、經(jīng)濟技術規(guī)范，對申請人是否具備特定標準、規(guī)范的判斷和確定。主要適用于直接關系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的重要設備、設施的設計、建造、安裝和使用，以及直接關系人身健康、生命財產(chǎn)安全的特定產(chǎn)品、物品的檢驗、檢疫，如電梯安裝的核準，食用油的檢驗。核準有三個顯著特征：一是依據(jù)主要是專業(yè)性、技術性的；二是一般要根據(jù)實地驗收、檢測來決定；三是沒有數(shù)量限制。

登記

登記是行政機關對個人、企業(yè)是否具有特定民事權利能力和行為能力的主體資格和特定身份的確定。如，法人或者其他組織的設立、變更、終止；婚姻登記、工商企業(yè)注冊登記、房地產(chǎn)所有權登記等。登記有三個顯著特征：一是未經(jīng)合法登記的法律關系和權利事項，是非法的，不受法律保護；二是沒有數(shù)量限制；三是對申請登記材料一般只進行形式審查，即可當場做出是否準予登記的決定。

▲管理行為

行政審批要經(jīng)歷“接件-承辦-核對-審批-收費-發(fā)證”的過程。

為了便于理解和操作，將政府具有審批性的管理行為歸納為四大類：審批、核準、審核、備案。

審批：是指政府機關或授權單位，根據(jù)法律、法規(guī)、行政規(guī)章及有關文件，對相對人從事某種行為、申請某種權利或資格等進行具有限制性管理的行為。審批有三個基本要素：一是指標額度限制；二是審批機關有選擇決定權；三是一般都是終審。審批最主要特點是審批機關有選擇決定權，即使符合規(guī)定的條件，也可以不批準。

核準：是指政府機關或授權單位，根據(jù)法律、法規(guī)、行政規(guī)章及有關文件，對相對人從事某種行為，申請某種權利或資格等，依法進行確認的行為。因此，在批準相對人的申請時，只是按照有關條件進行確認。只要符合條件，一般都予以準許。核準的條件都比較明確具體，便于確認。

審核：是指由本機關審查核實，報上級機關或其他機關審批的行為。

備案：是指相對人按照法律、法規(guī)、行政規(guī)章及相關性文件等規(guī)定，向主管部門報告制定的或完成的事項的行為。

關于行政許可法。行政許可、審批、審核、核準、核發(fā)的異同

行政許可，只是行政機關根據(jù)公民、法人或其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動的行為。它具有這么幾個顯著的特征：一是在行為類別上，行政許可是一個依申請進行的管理型的外部行政行為，是一種單方性的對公民、法人和其他組織行為的管理，這是與行政審批最大的區(qū)別。因為行政審批針對行政機關內(nèi)部事務的內(nèi)部行為。二是在行為性質(zhì)上，行政許可是一種準予從事某項特定活動的行為，表現(xiàn)為對相對人是否符合法律法規(guī)規(guī)定的權力資格和行使權利條件的審查核實，凡是符合資格和條件的，就準予從事某種特定活動。可以說，行政許可對行政機關而言不是一種可隨意處置的權力，而是責任，行政機關有責任為許可申請人實現(xiàn)其權利提供相關服務，如對相對人的申請必須受理并在法定期限內(nèi)作出批準或不批準的答復，一旦批準后，要保護被許可人的合法權益等。 

行政審批，則是行政機關對其內(nèi)部事務的審批（比如對公務員職務任免的審批）或者按照行政隸屬關系由上級行政機關對下級行政機關有關事項的審批（比如上級政府對下級政府申請的審批）。兩者是一種行政機關的內(nèi)部管理行為。2002年8月23日，九屆全國人大常委會第29次會議上，國務院法制辦主任楊景宇所作的《關于〈中華人民共和國行政許可法（草案）〉的說明》中就指出：“有關行政機關對其他機關或者機關內(nèi)部人事、財務、外事等事項的審批（屬于行政機關內(nèi)部行為）……，不適用本法”。這是有關行政審批與行政許可不同之處的比較權威的解釋。 

至于行政審核，又稱行政認可,其實質(zhì)是行政機關對行政相對人行為合法性、真實性進行審查、認可，它只是對既存事實狀態(tài)的一種確認或認可，通過審核，使其得到法律上的認可。 

行政核準，是指由行政機關對某些事項是否達到特定技術標準、經(jīng)濟技術規(guī)范的判斷和確定，主要適用于直接關系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的重要設備設施的設計、建造、安裝和使用，直接關系人身健康、生命財產(chǎn)安全的特定產(chǎn)品、物品的檢驗、檢疫。也就是說它不像許可一樣是準予從事某項特定活動，而只是對是否達到有關技術規(guī)范要求的狀況或條件的確認。

至于核發(fā)，是許可最后的一步，即當事人取得行政許可批準后，交納相關費用，由有關部門核發(fā)相應的權利證照。

補充一點：關于行政審批，在國務院開展國家機關行政審批項目清理過程中，就專門設立了行政許可項目和行政審批項目兩類，分別進行清理。當然，這只是許可和審批的一種狹義的區(qū)分。就學理上而言，廣義的行政審批包括了對內(nèi)部的審批和對外部的審批，行政許可實際上是廣義的行政審批的其中一種形式。如果你不是專門就行政審批事項清理這一工作所涉及的許可和審批事項進行區(qū)分探討的話，那么二者的區(qū)別就只有一個，那就是行政審批的范圍比行政許可大，包括了對外和對內(nèi)兩種審批行

解讀行政審批和行政備案之區(qū)別

備案嚴格地講并不是一個法律概念，也不像行政審批那樣可以追溯其法源，在我國的相關法律中沒有使用過這樣的名稱。它是行政機關對某種行政管理方式的概稱。備案從其字面上來看，顧名思義就是報告、備案。其本質(zhì)是一種公示，就是行政相對人將其需要進行的行為活動告知行政機關，或行政機關將相對人報告的資料使其他人知曉，為事后檢查監(jiān)督提供資料或某種依據(jù)。

由于備案不是法律規(guī)定的法定行政管理方式，所以備案事項的制定并無法律層面的要求，而是由行政主體在自己行政管理的范圍內(nèi)，根據(jù)工作的需要進行制定，也就不像行政審批那樣受到強制性法律的調(diào)整。但有關備案的規(guī)范性文件的制定也應符合合法行政和合理行政的基本原則，要突出服務意識，為相對人提供便利。

備案制從本質(zhì)上說應是一種服務性的管理模式，其本身是不應具有強制性的。相對人提供的備案材料的作用是告知行政機關自己將要進行的某種行為和提供便于行政機關進行事后監(jiān)督的依據(jù)。行政機關作為接受備案材料并保存該備案材料的單位應當設立審查程序，但該項審查應不同于行政許可中的審批。

行政機關對相對人報送材料的審查一般分為形式性審查和實質(zhì)性審查。形式性審查即只是對報送材料的格式、內(nèi)容形式是否符合要求進行審查，而對材料內(nèi)容的真實性不負審查責任。實質(zhì)性審查又稱為全面性審查，是對材料的格式、內(nèi)容等進行全面的審核，對材料的真實性負有審查義務。行政審批中的審查為實質(zhì)性審查，而對備案材料只應進行形式性審查而不應進行實質(zhì)性審查。因為備案不同于審批，審批是行政機關強制性權力的應用，被審批的事項是屬于普遍禁止性的行為。備案的事項一般不是禁止性事項，相對人不是因為備案后才具有了從事該項行為的資格，而是在備案以前已經(jīng)具有了從事該項行為的資格。備案的過程只不過是相對人通過備案告知行政機關相對人要進行某項行為，而無須得到行政機關的許可，所以備案只是一個形式性審查的過程。如果要對備案材料進行實質(zhì)性審查，當行政機關對相對人的備案材料在進行全面審查過程中發(fā)現(xiàn)問題時，應當如何處理?否定相對人的備案材料，不允許相對人進行該項行為?這就等于是變相的行政審批，這與取消行政審批改變行政管理模式的目的是相背的。

在行政審批中對行政機關審批事項有后續(xù)要求，《行政許可法》規(guī)定了對許可的監(jiān)督檢查制度。該法第六十條規(guī)定：“上級行政機關應當加強對下級行政機關實施行政許可的監(jiān)督檢查，及時糾正行政許可實施中的違法行為。”同時第六十一條規(guī)定：“行政機關應當建立健全監(jiān)督制度，通過核查反映被許可人從事行政許可事項活動情況的有關材料，履行監(jiān)督責任。”即行政機關在對相對人作出行政許可后，應對許可事項進行監(jiān)督核查。這一制度應屬于法律強制性的監(jiān)督制度，并且置于公眾監(jiān)督之下。備案后行政機關是否進行監(jiān)督檢查和如何進行監(jiān)督檢查，一般由接受備案材料的行政機關根據(jù)工作需要來安排，應為非強制性的制度。

由此可以看出行政審批和備案對行政機關的要求以及行政機關所應承擔的責任是不同的。在行政審批過程中要求行政機關對相對人報送的審批材料的審核標準比較嚴格，而在備案過程中要求行政機關對相對人報送的備案材料的審核標準相對較低。同樣，在追究行政機關及其工作人員責任時的責任標準以及行政機關及其工作人員應當承擔的責任也是不同的。在行政審批中行政機關及其工作人員應對審批的結果負有完全的責任，不論行政機關及其工作人員在工作中是否存在過錯，而在備案中行政機關及其工作人員只需對備案結果承擔過錯責任，即行政機關及其工作人員只要對相對人報送的備案材料盡到一般注意義務就可以了。如果行政機關及其工作人員在工作中不存在過錯即使在備案中發(fā)生了不利結果，也不應承擔責任，該責任應當由備案的相對人自己來承擔