[國際]英國的政府采購

本論文旨在闡述英國的政府采購情況。包括政府的政策目的及采購方式，通過這些方式采購者可以在規定的前提下做到物有所值，而這些法律條款都源于設在英國的歐共體組織和各種國際公約的規定。

1、歷史與發展

1.1多年來，中央政府各部門的采購都是只在政策指引的基礎上進行。除了控制政府支出之外，種種合法的專門采購方式都被視為不必要。

1.2各政府部門對他們自己的采購決定負責。但這些決定必須在財政預算的范圍之內；同時，他們還必須就他們的所有支出向議會負責。

1.3財政部通過預算制定出收入和借貸額度，對未來三年中每年的公共支出作一個“總預算”，并在各部門支出和應急備用資金之間作出預算分配建議。這些建議，即世人所知的“供應估算”，最終成為政府向議會提出的資金要求，在每年的“公共支出核查”中得到解決。下議院通過對“供應決議”的投票來批準這些“供應估算”，而議會則是通過“撥款條例”對其進行批準，“撥款條例”賦予各政府部門撥款支出的正式權力。

1.4政府部門的所有支出都要求有議會的授權，這是一條基本原則。如果必要，政府部門可通過“追加預算”制度獲得資金，但只能專款專用。各部門的支出都要受資金規模的限制，而且只能在資金劃撥的財政年度之內支出。在“預算控制”的前提下，政府部門的小部分支出可在法律規定的范圍內一次性使用。

1.5 每個部門都會有一名會議官員，對公共財政的恰當管理和使用負責。該會計官員必須保證財政支出的各方面都周全合理，做到物有所值。根據政府會議條例，會議官員們必須密切注視財政部頒布的《采購政策指南》和《采購實施指南》。

1.6各部門的支出受議會“公共支出委員”的監控，該委員會受“全國審計辦公室”

的監督，而“全國審計辦公室”則是由“部門審計員兼總審計長”領導。部門審計員兼總審計長享有高度的獨立工作權，可以獨自決定審計程序及方式，也可履行其他屬于其職能范圍的檢查，決定其向議會所做報告的內容，對財政資金的使用情況擁有充分的監督權。這些檢查一般是看是否“物有所值”。

1.7綜上所述，政府采購是在政府政策、預算控制、個人責任和議會監控的前提下進行的。

1.8更深遠的影響是：

——要求采購過程的日益職業化；

——政府通過公共部門行為的私有化來提高資金使用效率，將原來在內部承包的項目或戰略性合同訂購轉為與私人部門的公開競爭；

——政府采購的服務性資產多于資本性資產；

——其它公私合伙形式的發展，如合資經營或公共部門贊助私人部門項目。

1.9 最后應指出的是：自從英國1973年加入歐洲經濟共同體之后，政府采購就受到日益增多的各種法律條款的限制。

2、目的、核心原則及社會經濟政策

2.1政府的政策是：政府部門和其它公共機構的所有物資及公共設施采購都必須建立在“物有所值”的基礎上，“物有所值”就是既要充分考慮價值因素，又要考慮質量因素，二者有機結合以滿足使用者的需要。

2.2政府期望通過競爭實現“物有所值”（有特殊理由不必競爭的除外）。根據立法協議，如歐共體規定，政府各部門可以決定最符合合同價值及復雜的情況的競爭形式，隨時都須記住部門自己和供應商的費用。

2.3只有有效的采購才能激起供應商之間的競爭，才能真正做到“物有所值”，這是一條核心原則。這條原則在競爭的市場中會確保安全的供應。

2.4政府不會濫用職權去追求社會效益或別的好處，但政府的各個部門卻可以自由地根據各自的環境政策特別選購友好合作方的產品，同時拒絕與不友好供應商的往來，拒絕同犯有嚴重職業犯罪行為或經濟實力不好的供應商做生意。

2.5政府鼓勵采購方消除不利于小公司參與競爭的障礙，但并不意味著歧視大公司。

地方優惠政策并不存在，但對于經過注冊登記的殘疾人工廠，情況有所不同，他們在投標合同時，出價可以低于歐共體規定的最低價，享有競爭最優標的機會。

3、采購方式與采購周期

3.1合同決標的最普通方式便是那些被精心挑選出來的供應商憑各自的生產產量、產品規格和生產執行情況進行競爭性投標；對于以價格為主要因素又相對較容易些的合同，各部門可以采取公開招標方式，讓任何對合同感興趣的供應商都參加投標競爭，而對于較復雜的合同，如私有經濟項目，則應采取協商和競爭投標相結合的方式進行；對于少數極為復雜的合同，則只應采取有競爭性的協商談判方式；只有對于極廉價的采購或極例外的特殊情況，方可采取單方投標（單一來源采購）的方式；投標后再協商的辦法（如果是符合道德的）也不失為一種實現“物有所值”的標準方式，可以更好地用好資金和改進合同細節，對買賣雙方都有好處。

3.2過去，政府各部門都是通過各種中央采購代理機構獲取一定的物資和設施，而現在，各部門的權力大得多了，可以自由決定是否采用中央采購代理機構為各部門和其它公共機構簽訂的初步采購協議。只有一種情況例外，即宣傳設施的采購必須由專門的部門負責。

3.3采購功能職業化發展中的一個重要方面是：采購參與了戰略性計劃的制定、項目的確立、購買的進行及合同的管理的全過程。嚴格履行規定程序、各部門責任明確及內外審計公開，這些都是最大限度的地防止不合理或不道德行為的發生，確保最大限度地實惠“物有所值”。比如，各部門分清財政部門和采購付款的責任；再比如，各辦事人員之間分清誰下定單、誰收貨物或設施及誰授權付款的責任。

3.4政府采購卡（即辦事人員在授權范圍內用于定單的支付卡）的引進是最近的一個措施。據預測，該采購卡的使用可在開具發票方面節約相當大一部分開支，同時，可提供管理信息和確保向供應商及時付款。

3.5作為一項政策要求，政府各部門的采購必須執行英國即期付款標準，在他們簽訂的合同條款中必須包括這樣一條：要求供應商在與其承包人簽訂的合同中寫明即期付款的條款。

3.6對于合同期限沒有特別的限定，但它們必須有一個符合合同要求的恰當期限，合同的條款模式多種多樣，都在運用，都沒有人為的硬性規定。

4、法律、法規

4.1政府采購的法律、法規大致包括如下內容：

——一般合同與商業法律；

——法定職責，如遵守國際條例；

——專門法律規定，如對行賄受賄或不公正合同條款的處理；

——旨在消除國別歧視、增強歐洲單一市場內物資和設施自由流動的歐共體條約及規定；

——世貿組織政府采購協議和其他國際協定，歐洲聯合會是這些簽定的協約方之一；

——法律先例中，應特別包括這樣一個案例；英國上訴庭曾認為一個標價合理的公共機構如違反了合同結構、內容的基本要求，按這種合同規定，一切損失都應獲得賠償。也就是說，上訴庭認為在合同裁決過程中也必須存在一個結構內容完整的合同。

5、范圍與職責

5.1政府的采購政策是對政府各部門及其代理機構提出的，期望他們能在職責范圍內制定的政策引起其它公益事業單位的重視。例如：政府各部門可以為非國家機關的公益單位的活動提供資金，而表明機關活動目的的預算報告和提供資金的安排采購中要體現物有所值的要求。

5.2主要支出部門有：

——國防部；

——社會保險與公益事業代理部；

——衛生部及全國衛生服務機構；

——環境、交通區域部；

——教育及就業部；

——內政部，包括監獄等服務機構；

——內陸稅務局；

——海關及國內貨物稅收總署；

——北愛爾蘭辦公室、蘇格蘭辦公室及威爾士辦公室。

5.3在歐共體政府采購協議附錄1附件1中可以找到中央政府機構及其它機關的名單。

5.4內閣辦公室每年都要公布非部門的政府公共機關的名單。

5.5預算控制（包括文職人員的報酬、項目基金和采購金額）大約占國內生產總值的40%.

5.6在很大程度上，財政部的授權支出可在一定范圍內使用（在資金總額內），但在大項目和特殊項目上的支出通常需要同財政部經費小組協商。

5.7在財政部門內通常有一個采購牽頭人，他負責制定部門采購策略以實現物有所值。例如：采購牽頭人要向高級官員和各部部長提一些建議，該怎樣在部門內部組織采購、哪些合同需要中央的鑒定、怎樣發展或獲得必需的采購技巧。在財政部的領導下還安排采購牽頭人交流經驗，解決一些共同問題。

5.8近幾年來，各部門對他們使用的資產負有日益增加的直接責任。例如：建政府大樓的責任就從一些中央機構轉移到了具體部門，一些硬性收費被分攤到各支援部門，而許多動搖部門都已私有化了。此類例子包括文職人員膳食組織、前資產服務機構、出納辦公室等。

結果是那些機關以前提供的商品和設施現在需要私營部門采購。與之相似，英國國有工業，如交通、電訊、能源和水力部門已轉變為私營部門所有，以至他們的產品和設施現在需要通過競爭采購。

5.9同時，財政部在面臨政府監督費用膨脹的情況下，在支出上采取了更具有戰略性的方式。通過對所有更多限額進行征稅來實行控制，這樣就更著重于對部門活動的評估而不是對這些活動的開展而進行的采購。早在1984年就已得到公認：政府采購實施方案需要發展和改善以達到和私營部門的最佳實施方案相配。最近，財政部組建了一個負責購買的中央單位，即重新命名的采購實施小組，其目的是為了吸取私營部門的專門知識和在政府內促進最佳實施方案。它的部分職員是文職文員，部分職員是來自私營部門的職員。這個小組已為部門里的采購人員提出了一系列指導。當前一些需解決的問題如下：

——可為控制的支出設立更好的資料庫；

——跨部門協作；

——提供連鎖管理；

——進一步發展采購專業化；

——確保對采購職能在管理和資源使用的規劃中的應有作用有更好的了解

5.10采購實施發展小組和采購政策制定單位同駐一地，采購政策制定單位在國內政策、商務談判、英國履行和運用歐共體及國際義務，乃至對來自歐洲委員會的垂詢作出一致答復和去歐洲法庭之前采取程序進行調整等方面都起了牽頭人的作用。

5.11財政部中與采購事務有利益關系的其他部門還包括私有財金單位，它處理關于私營財金方案的政策和實踐問題，并被配以特別工作組；組員是從私營部門抽出的臨時文職人員，特別工作組對專為私營財金方案所提的特別提案進行審查，以確保其切實可行。

6、投標申訴

6.1在英國，政府采購領域里很少有訴訟發生。政府采用傳統的方式處理議會對合同裁決程序的抱怨。除了有關系到合同中的權利要求外，法律補救方法很少被使用。原則上，蒙受損失的投標商可向法院要求強制的和最終的補償，但并不存在特定的調停。

6.2當有必要執行歐共體指令并向那些因違反歐共體章程而蒙受損失或險遭損失的歐共體物資供應商提供規定的補償時，形勢發生了變化。作出的決議如下：

——供應商有遵守英國法規、服從指令的責任；

——這一職責須在高等法院中得到加強；

——一些程序要求立即得到執行，除非法院同意，否則，三個月內必須強制執行；

——賦予法院終止裁決過程、駁回決議或賠償損失的特殊權力；

——一旦簽約，規定損失賠償金為唯一賠償；

——交由法院自理賠償損失的恰當基數，例如：投標費用、喪失機會的損失和收益損失；

——通常讓法院遵循他們正常的程序和慣例。例如，關于權衡利弊、考慮采用臨時補償或在臨時補償懸而未決時采用雙方承擔損失的方法；

——展望未來，考慮設立某種法庭是否合適，例如，減輕法院工作量或讓高等法院的訴訟費用更低。

6.3以上這些措施剛實施6年多，現在正用于歐洲其他國家供應商和適用政府采購協議的所有其他供應商。鑒于法院審理的訴訟案件寥寥無幾，完全沒有必要再設法庭。但我們仍在考慮是否需選擇一種解決糾紛的形式，如調停、和解或仲裁。

7、與地方政府的聯系

7.1地方當局是通過選舉產生的機構。它們在法定職責內做出各自的采購決定。要履行受托于民眾的職責，即高效辦事原則，保證物有所值。它們需受獨立的審核機關—審計委員會委派的獨立審計機構的監控。

7.2地方當局的法律體制和中央政府的法律體制相差無幾（見前面段落4.1），但還包括：

——1972年的地方政府條例要求地方當局頒布有法律效力的命令，規范對合同的裁決；

——1980年的地方政府的房屋及土地條例針對機構內部對有關建筑和交通的各種活動進行強制競爭投標（CCT）的做法提出了要求；

——1988年的地方政府條例擴大了實行競爭性投標的范圍，包括人力、行政及專業設施；

——1992年的地方政府條例指示相關的政府部門該怎樣進行強制性競爭投標。

8、國內和國際

8.1國內國際采購并無太大的差別，如下情況除外：

——歐共體規定和政府采購協議基準線以下的合同通常不在歐共體公報上刊登；

——非歐洲國家的供應商有權投標取得合同，但這種權利僅限于簽署政府采購協議成員國的供應商，而且在簽署政府采購協議時提出過這種要求；

——當歐共體實用規定實施時，在歐共體的產品和非歐共體的產品報價相當而在簽署政府采購協議時并沒有提出申請的情況下，歐共體的產品有優先權。